法律分析：地方债务形成的主要原因有：国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷,
地方财权与事权不匹配和建设项目配套与可支配财力不合拍的双重矛盾，城市化发展的地方主导模式和地方投融资的局限性。
其中，城市化发展的地方主导模式和地方投融资的局限性是地方双重背景下变相举债的深层次因素。
主导式城市化发展模式一个显著的特点是许多应有市场进行投入发展的领域完全由来主导，另一个特点是现行考核机制中重政绩考核轻债务考核、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能由即代表行使，地方各级不是国有土地所有权代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据的授权处置国有土地。